西宁办事大臣，可称得上是清朝在青海全面施政的开始。

雍正二年三月，青海悉平。（罗卜藏丹津）叛乱过后，为有效治理青海这一边外之地，雍正三年设“西宁办事大臣”一职，主理青海要务，“铸总理青海蒙古番子事务关防，遣大臣赍镇其地”。此后，西宁办事大臣遂成清朝定制。

西宁办事大臣设衙于西宁府，管辖今湟源县日月山以西的广大草原牧区，即彼时塞外青海一带。但从清代的疆域图中可以看到，西宁办事大臣所驻扎的西宁府当时却隶属于甘肃省，与青海分属不同省份，也就是说西宁办事大臣并不在青海“办事”。工作场所与管辖范围分离开来，这让初次涉猎的人不禁一头雾水：为何在清代会出现如此“天马行空 ”的操作？

嘉庆年二十五年的甘肃省地图

 

原来，这一“冲突”的出现，既与古人、今人的一些地理概念存在差异有关，也与清代当地的地理格局、地方建制有关。

今人脑海中的“西宁”“青海”概念，与清代大不相同——“西宁”为“青海”省会，一一对应，置于国家的统一行政区划之下。所以，“西宁”理应在“青海”境内。

 

现青海省地形

 

 

但在清代，“青海”虽然是祖国疆域的一部分，但被视为“化外”之地。各民族多元杂居、宗教势力与政治势力交织、管理体制的多中心化等，都导致了青海一地难以在短时间内被纳入内地行政系统。

于是乎，清政府便在此地实行“羁縻统治”，整合宗教、民族等诸多要素，因俗而治，维系着一方的安定统一。主管这“羁縻”之责的，便是西宁办事大臣。

而西宁办事大臣所驻扎的西宁府，则属于与“青海”截然不同的内地行政系统，归甘肃省管辖。西宁办事大臣，实为驻于甘肃、守于青海的理藩大臣。

这种特殊的行政体制，也算是清王朝巩固边疆的有效方式了——既难以在当地普及内地行政体制，又不能放任其自生自灭、发展壮大——故以西宁办事大臣这种“半内地化”的形式，得实现对“青海”的间接统治。

所以说，西宁办事大臣并不在青海“办事”，实为特殊历史条件所致。不可忽视的是，该职务的设置，在内地边疆一体化的进程中起着桥梁作用，也导致了此后西宁——青海的不可分性。