青海省位于祖国的西北内陆，这里是中国社会经济发展最落后的省份之一。青海省国土总面积72.23万平方公里，根据第七次全国人口普查数据显示，截至2020年11月1日零时，青海省常住人口592.40万人，在全国省级行政区中仅高于澳门特别行政区、新疆生产建设兵团和西藏自治区 。2020年青海省实现地区生产总值3005.92亿元。根据城镇规划君何方洪梳理，截至2020年青海省行政区划情况为：管辖2个地级市、6个自治州，分别是西宁市、海东市、海北藏族自治州、黄南藏族自治州、海南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海西蒙古族藏族自治州，以及5个县级市（格尔木市、德令哈市、同仁市、茫崖市、玉树市）、7个市辖区、32个县和1个县级行政区（大柴旦行政区）。目前青海省的行政区划已经影响到了青海省又好又快发展的速度了，如何对青海省的行政区划进行必要的改革，以做到青海省的人口、资源、环境、经济四位一体协调发展，最终实现青海省社会的整体全面和谐进步是我们必须进行探索研究的重大现实问题。撤销自治州一级行政区划单位，结合青海省各个地方的发展实际情况科学的增加青海省的城市数量，对一些县级行政区划单位进行必要的合并重组，最终使青海省的行政区划变成省—市(县、自治县)—乡(镇、自治乡、街道)三级行政区划是青海省行政区划改革的发展方向。

图一：青海省县级行政区分布图

一、青海省近年来的行政区划调整情况

近年来，青海省积极优化行政区划设置，积极主动将行政区划工作融入“一带一路”、西部大开发、兰西城市群建设等重大国家战略，在支撑国家和区域发展战略中发挥了积极作用。先后完成了海东撤地设市、玉树、同仁撤县设市、平安、乐都撤县设区、撤茫崖行政委员会和冷湖行政委员会合并设茫崖市等县级以上行政区划调整事项，并根据社会经济发展情况对部分乡镇进行了调整，经过调整，青海全省的乡由2010年以来的229个减少到2018年的223个，镇由2010年的137个增加到2018年的143个，街道由2010年的30个增加到2018年的37个。通过开展撤地设市、撤县设区、撤县设市、撤乡建镇、撤镇设街道等行政区划调整，进一步优化了城镇空间布局，调整中小城市市辖区规模和结构，促进了小城镇、中小城市、区域性中心城市和城市群的发展壮大，为新型城镇化建设提供了载体和支撑。

图二：青海省地州政府驻地城镇分布图

二、目前青海省在行政区划方面存在的主要问题

青海省目前的行政区划存在以下几个方面的问题：

第一，行政区划层次过多，导致行政环节过多，行政机构过大，行政成本过高。目前青海省是省—州(地、市)—县(市、自治县、行政委员会)—乡镇(街道、自治乡)四级行政区划层次。而且州县一级行政区划所管辖幅度过小。以青海省所属的自治州为例，黄南藏族自治州管辖同仁市、泽库县、河南蒙古族自治县、尖扎县四个县；海北藏族自治州管辖海晏县、刚察县、祁连县、门源回族自治县四个县(州府在西海镇，不在海宴县城)；玉树藏族自治州管辖玉树市、称多县、囊欠县、曲麻莱县、治多县、杂多县六个县；海南藏族自治州管辖共和县、贵德县、贵南县、同德县、兴海县五个县；果洛藏族自治州管辖玛沁县、玛多县、甘德县、班玛县、久治县、达日县六个县；海西藏族蒙古族自治州管辖格尔木市、德令哈市、茫崖市、乌兰县、都兰县、天峻县、大柴旦行政委员会等7个县级行政区划单位。这充分说明青海省州(地级市)一级的行政区划管辖幅度过小(青海省的县级行政区划也存在同样的问题)。而且自治州一级政府所设立的政府部门往往和县一级政府所设的政府部门基本上相一致，造成政府机构设置上的重叠。这很不利于节约行政成本，也很不利于理顺行政权力运行关系。自治州一级政府截留了大量本来应该属于县一级政府的社会、经济、政治、文化的发展决策权力。严重影响了青海省县域经济的发展。

第二，青海省建制城市数量过少，导致青海省的社会资源分布过于分散。目前青海省只有西宁市、海东市、格尔木市、德令哈市、玉树市、同仁市、茫崖市7个建制市（2个地级市、5个县级市）。这7个建制城市中除了西宁市和海东市是地级市以外，格尔木市属于副地级城市（行政区划属于县级市，行政级别属于副地级），德令哈市、玉树市、同仁市、茫崖市属于县级建制城市。城镇规划君何方洪把青海省的建制市数量同比青海省人口少的西藏自治区和新疆生产建设兵团进行对比，西藏自治区七普人口365万，却有6个地级市（拉萨市、日喀则市、林芝市、昌都市、那曲市、山南市），新疆生产建设兵团有11个“师市合一”的建制市（新疆兵团的师为地厅级，兵团的建制市在行政区划上是县级市，但是实行“师市合一”即两块牌子、一套班子后，兵团的建制市其实在行政级别上享受“师”的级别而成为地厅级。分别是第一师阿拉尔市、第二师铁门关市、第三师图木舒克市、第四师可克达拉市、第五师双河市、第六师五家渠市、第七师胡杨河市、第八师石河子市、第十师北屯市、第十三师新星市、第十四师昆玉市），相比之下，人口多一倍的青海省的建制城市却比西藏自治区和新疆生产建设兵团少。由于城市数量过少，而且分布很不均衡，导致青海省的社会公共资源不能得到有效的利用。七普青海省常住人口中，居住在城镇的人口为3559363人，占60.08%；城市数量只占全国的1.01%（截止2021年11月27日，全国建制市数量691个）；青海省城市密度9.69个/万平方公里，而全国是71.98个/万平方公里，远远低于全国平均水平。城市数量少，城市分布密度低，这种城市化发展水平已经严重影响了青海省社会经济政治文化发展的速度了。可以说青海省整体城市化水平低是严重影响青海经济政治社会又好又快发展的制约因素之一。加快青海省城市化发展的速度，促进以市场为导向，以产业为依托，以服务业为主导的现代化城市发展的成长是我们实现青海社会和谐发展的必由之路。

第三，青海省的县级行政区划设置存在一些不合理的因素。青海省的地理单元是由位于青海东北部河湟谷地的黄土高原、位于青海西部的柴达木盆地、位于青海中南部的青藏高原(包括青海北部的祁连山地区和阿尔金山地区)构成。由于各个地理单元的社会经济发展功能不同，导致不同的地理单元的县级行政区划的人口、资源、环境与社会、经济、政治的协调发展方面存在一系列巨大的差异。这也严重的影响了青海省本来就很稀少的社会经济政治文化资源的利用。在青海省的县一级行政区划中，位于青海省河湟谷地的县级行政单位人口普遍在10万以上，有的县比如互助土族自治县（33.79万人）、民和回族土族自治县（32.69万人）、大通回族土族自治县（43.59万人）的人口都在30万以上。这些县级行政区划内的人口要比青海省另外5个城市格尔木市、德令哈市、茫崖市、玉树市、同仁市的人口都要多。柴达木盆地号称我们国家的“聚宝盆”，是我们国家最重要的资源储存开发地之一。这里虽然设立了格尔木市、德令哈市和茫崖市3个建制城市，但就其人口而言还是不够的。这3个城市随着国家加大对资源的开发力度，这3个城市需要得到更多的行政管理权限，需要突破海西藏族蒙古族自治州政府的行政管辖。而位于青海省中南部(包括青海省北部的祁连山地区和阿尔金山地区)的青藏高原由于是我们国家的自然生态保护重点地区，加上这里的自然条件十分恶劣，许多地方属于人类生命的禁区，所以这里的县级行政区划单位内普遍存在人口稀少、经济贫困、社会发展滞后等问题。这里的县级行政区划内的社会功能很相似，都是以保护自然生态环境和青藏高原神秘文化资源为最主要的功能。在这样的情况下，这里的县级行政区划完全可以在撤消自治州的前提下进行必要的合并。这样有利于更好的实施国家对这些地方的各种生态保护政策；也更加有利于科学规划这里的社会、经济、政治、文化发展前景；更加有利于合理的利用这里的草场资源、政府公共服务资源、高原民族文化旅游资源。

图三：青海省地州分布图

三、实现上述青海省行政区划改革的条件

党的十七大报告中指出:“减少行政层次，降低行政成本，着力解决结构重叠、职责交叉、政出多门问题”；党的十八大报告明确：“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革”；党的十九大报告指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”；党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确：“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。”目前青海省的基础设施、各个地方的经济社会发展速度、不同地区的社会发展功能的确定为青海省实施撤州、立市、并县的行政区划改革提供了必要的条件。

第一，目前青海省的基础设施建设为青海省进行撤州、立市、并县创造了必要的条件。随着国家实施新时代推进西部大开发形成新格局，国家在最近的几年加大了对青海省基础设施的投入力度。目前青海省铁路总里程达到3023公里，格敦铁路、格库铁路开通运行，高速公路通车里程突破4000公里，所有市州和三分之二的县通达高速，所有具备条件的乡镇、建制村通硬化路、通客车，民用机场形成“一主六辅”格局，“引大济湟”调水总干渠和北干一期建成通水，大电网实现县县通。兰西城市群建设协同推进，柴达木地区经济规模不断壮大，环湖地区生态和新能源产业特色优势更加凸显，青南地区生态保护与发展和谐共进。目前青海省基础设施条件为青海省政府在对所管辖的县级行政区划地区进行更加直接的管理创造了很好的条件。这为撤消自治州一级行政区划创造了必要的条件。

第二，青海省各个县级行政区划的功能确定为青海省实现撤州、立市、并县创造了必要的条件。国家对青海省的不同地区因为自然环境不同而确定了不同的发展功能。青海省以西宁市为中心的河湟谷地属于国家鼓励发展的地区。这里也是青海省人口最密集、经济总量最大、社会发展水平最高的地区。在这里就需要多发展城市给那些原来的县级行政区划升格为市比如把互助土族自治县等县级行政区划单位升格为地级市。赋予这些地方政府相应的政治经济发展决策权，这对这些地方的社会政治经济文化的发展将会起到极大的推动作用。可以考虑在青海省黄河流域龙羊峡到官厅段设立一到两个地级市。柴达木盆地是我们国家的能源和矿产资源重要开发的地区之一。这里属于国家限制开发的地区，这里的格尔木市和德令哈市都应该升格为地级市。把大柴旦行政委员会、都兰县、乌兰县与德令哈市合并成立新的德令哈市。在青海的其他地方的县级行政区划地方的功能最主要就是保护生态环境和高原神秘文化，这些地方属于国家禁止开发的地区，在这样的情况下，就要考虑进行必要的合并。比如把三江源国家级自然生态保护区所属的十六县两乡根据地理位置、民族宗教、交通联系进行合并重组从而减少县级行政区划数量。

但是在具体实施的过程中，应该根据青海省的实际情况，先选择几个条件比较好的地方进行试点，在先取得经验教训的基础上，聘请各个地区各个级别的政府公务员和一些专家对这些地方所取得的经验和教训进行必要的评估，然后再根据情况进行不断的补充完善。之后考虑在青海省全面推行这项改革。当然我们还必须充分考虑到如果进行这项改革势必会受到现有体制的因素、人的因素以及旧的行政文化的制约和干扰。但是如果这项改革可以适当的提高政府公务员的行政级别和工资待遇，减少行政摩擦，降低行政费用，提高行政效率的话，这项改革是应该去尝试的。目前在我们国家最大的经济特区海南省实行的就是省—县(市)—乡(镇)三级行政区划（除了海口市、三亚市、三沙市、儋州市四个地级市）。在我们国家经济发达的浙江、辽宁正逐步理顺行政区划关系，实行省管县。在我们国家最早进行改革开放的广东省以及经济较为落后的甘肃省、海南省，目前也有部分行政区划如东莞市和中山市、嘉峪关市、儋州市“直筒子地级市”实行的是省—市—街道(乡、镇、自治乡)三级模式。事实充分证明，如果减少行政层次将会大大的增强一个地方的行政管理能力，减少行政管理摩擦，降低行政管理费用，提高政府公共管理效率。

图四：青海省国土空间规划(2021——2035年)

四、结论：具有现实可行性的青海省行政区划调整方案

(一)青海省总体空间格局

实施青海省“两核一轴一高地”区域协调发展新格局：“两核”即西宁—海东都市圈、柴达木东西呼应的核心增长极；“一轴”即兰青—青藏(西格段)—格库铁(公)路为主线横贯东西、侧翼相连的经济发展轴；“一高地”即三江源国家重点生态功能区、青海湖国家级自然保护区、祁连山国家重点生态功能区共同构筑的国家生态文明高地。

图五：青海省国土空间规划的一主四副城市分布

(二)城镇体系规划布局

“一群两区多点”城镇化空间发展新格局：“一群”即河湟谷地城市群，“两区”即柴达木盆地城镇区、泛共和盆地城镇区，“多点”即玉树、玛沁等重点生态功能区城镇。

图六：青海省空间体系和城镇格局

(三)撤县设市方案

加快共和、玛沁、海晏、贵德、囊谦等撤县设市进程，稳妥推进门源、民和、互助民族自治县规划建设管理向城市体制转变，适时撤县设市。

图七：青海省城镇空间格局

(四)培育中心城市方案

青海应重点打造“一群两区”的3个重点城市群。1群：河湟谷地城市群；2区：柴达木盆地城镇区、泛共和盆地城镇区。在城市等级上，青海划定5个等级，其中中心城市包含了5个。

主中心城市：省会西宁；海东市融入省会西宁市形成西宁都市圈。

区域中心城市：海东市、共和市(撤县设市)、格尔木市、玉树市。将共和、格尔木和玉树培育成青海省域副中心城市。

图八：西宁市国土空间规划(2021——2035年)

青海省会西宁市是青藏高原唯一人口超过百万的中心城市，规划到2035年常住人口298万人，管理服务人口368万人。因此，应加快提升在区域协调发展中的战略地位，完善“联疆、络藏、通川、达海”大通道建设，加快构建“国际五向、国内五向”全向速达交通网络；优化城市发展空间布局，构建“一主两副、生态环保、组团发展、全域大美”的大西宁都市圈发展格局；推进以人为核心的新型城镇化；实施城市更新行动，协同推进美丽城市、美丽城镇、美丽乡村；加快补齐基础设施短板，打好幸福西宁·绿色交通三年行动收官战；加强城市精细化治理，持续打造“最干净高原城市”。

图九：青海省国土空间规划的人口规模