青海位于中国西北内陆，面积较大，地貌多样。不过，对清朝而言，想要管理好这片土地，实际并不容易。清朝初期，青海虽被纳入管辖，但朝廷对这里的实际掌控能力却非常有限。

青海内部的情况也非常复杂。当地有藏族、回族、蒙古族、汉族，各有不同文化和历史。不同民族内部，往往又有不同分支。

清朝时，青海蒙古就有“十八家”的说法。为加强控制，清朝从康熙年间就开始不断往青海增派军队，派遣官员。

康熙后期，康熙十四子胤禵任大将军征讨西藏时，就从青海调拨八旗军一同前往。

雍正年间，青海蒙古部落的罗卜藏丹津背叛清朝时，年羹尧可以迅速平定叛乱，跟清朝提前驻军有关。

叛乱平定后，如何更好管辖青海，防止二次叛乱，成为朝廷重点解决的问题。经过一番商讨，朝廷决定设立青海办事大臣，协助中央处理地方政务。

对于边疆地区，清朝设立官职一向与内地不同。内地一般以督抚为主，掌管地方军政大权。边疆各地会设立特定行政长官，掌管军政大权。青海办事大臣设立后，对清朝管理，极有帮助。

因为历史原因，位于藏蒙地区跟中原地区的青海，一直没有明确的行政划分。这种情况，在康熙年间，仍是如此。

青海大臣设立后不久，就帮助朝廷，划定了青海跟其他地区的边界和地域划分。这个划分结果，对近代青海形成，有极大的影响。

对于青海办事大臣来说，它要帮助朝廷更好管辖这片土地。要做到这一点，就要根据青海的实际情况推行相应政策。

按照年羹尧平定青海后的奏折建议，清朝把青海蒙古拆编成旗。这样可以打破原有的编制，重新进行权力划分。青海蒙古被分编为四部二十九旗，旗务主要交由朝廷委派官员复杂。

过去青海蒙古的权力，基本掌握在蒙古贵族手中。朝廷只能以恩赐和武力威慑，用萝卜加大棒的方式，迫使他们臣服。康熙时期，青海蒙古贵族中，有不少人被赐予亲王、贝勒爵位。

他们可以参与地方政务。声名、权势极重。到雍正年间设立青海大臣后，过去的蒙古贵族，更多保留头衔名号，没有太多实际权力。他们不得干预旗务，遇到事情，也必须接受青海大臣的节制。

清朝对青海大臣，也授予很大自主权力，让他们可以更好处理青海事务。青海大臣跟朝廷之间，通过理藩院之间进行联系。这个职位能够处决的事务，包括青海内部的藏族事务和蒙古族事务。

这是一个很大的改变。过去中央朝廷统治青海时，更多是让当地人自行统治，朝廷间接干预，极少直接参与。设立青海大臣以后的一系列措施，等于青海蒙古内部的权力，都收到朝廷手中。

仅是削弱青海蒙古贵族的力量还是远远不够的。朝廷对青海内部的土司制度，也有着手改变的准备。

土司制度出现于元朝。这套制度让少数民族可以选出自己的首领，自行管辖内部事务。

当然，首领常常以世袭继承，其性质类似地方土皇帝，相比朝廷委派的官员，土司受朝廷约束较少。

在疆域扩张时期，对周围势力无法彻底吞并的情况下，土司制度的存在，可以缓和矛盾，起到居中调节的作用。但是，土司制度朝廷集中权力，有极大弊端。

所以，从明朝开始，中央朝廷就开始废除土司制度。清朝入关后，顺治、康熙时期，都推行过相关措施，废除土司，改立州府，由朝廷派遣地方官进行管辖。

雍正时期，朝廷也曾在云贵地区推行相同政策。乾隆年间，清朝又在川西废除土司制度，也就是大小金川之役。

这是中央朝廷势力扩张的必然逻辑。青海办事大臣，可以帮助朝廷做一些相关工作。乾隆年间的时候，青海办事大臣因为经常在西宁办公，这个职位后来也被称为西宁办事大臣。当然，青海情况更为复杂。

所以，清朝并没有像对云贵地区那样，直接设立州府，改派官员治理。青海办事大臣蛀牙对藏族土司的行政区域进行划定，确定双方的职权。

所以，在史册中，我们可以看到“西宁大臣所属土司”“西藏大臣所属土司”“四川外边土司”的称呼。职权确立后，对于将来行使权力，也有极大的好处。

随着雍正时期，清朝官制逐步完善，中央、地方权力分配稳定后，这些新的经验开始在青海推行。

乾隆年间，青海一些地区开始设立州府，并派遣官员管辖。州府制度，相比土司制度，自然更有利于清朝管辖。西宁办事大臣会与西宁知府，共同处理地方事务。

青海办事大臣坐镇西宁府，帮助朝廷参与处理青海事务。青海办事大臣在辖区内，已经处于中枢位置，可以更好管理蒙古、藏族事务。换句话说，清朝也借助青海办事大臣，更好管理青海这片领土。

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